DOCUMENTO DE TRABAJO/WORKING PAPER “SEGISMUNDO MORET” 2/2025

LA SITUACIÓN LABORAL DE LOS TRABAJADORES EN CONSORCIOS Y MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS.  ¿AL SERVICIO DE QUIÉN Y CON QUÉ GARANTÍAS?

Juan José Arauz Salmerón

Julio de 2025

En el ordenamiento jurídico español, los consorcios y las mancomunidades de municipios constituyen entidades dotadas de personalidad jurídica propia, distinta de los municipios que las integran, conforme a lo establecido en el artículo 43 y siguientes de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, así como la normativa autonómica correspondiente. De forma general, el personal al servicio de estas entidades mantiene una relación jurídica-laboral —ya sea contractual o estatutaria— con la propia mancomunidad o consorcio. No obstante, en la praxis administrativa, la estrecha dependencia funcional y presupuestaria de estas entidades respecto de los ayuntamientos que las conforman, puede dar lugar a una considerable confusión en cuanto a la determinación del empleador real. En efecto, los servicios gestionados por las mancomunidades de municipios redundan, en última instancia, en servicios que benefician a los habitantes de los municipios mancomunados. De manera coyuntural, a estos trabajadores les asignan tareas específicas en uno o varios de los municipios mancomunados o consorciados bajo la dirección o supervisión de responsables y empleados municipales, aunque formalmente su contrato sea con el consorcio o la mancomunidad. En este contexto, el artículo 43 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre —por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores— establece la prohibición expresa de la cesión ilegal de trabajadores. Esta se configura cuando la entidad cedente no ejerce las funciones inherentes al empleador (potestad organizativa, dirección, control, provisión de medios, etc.) o cuando su actividad se reduce a un mero suministro de mano de obra.

En el ámbito de los consorcios y las mancomunidades de municipios, el riesgo de incurrir en una cesión ilegal de trabajadores se materializa cuando tales entidades actúan como meros entes instrumentales de los ayuntamientos integrantes, careciendo de autonomía organizativa y funcional efectiva, en especial respecto a la gestión de su personal. Este riesgo se intensifica cuando la dirección y el control efectivo de los trabajadores no es ejercido por la entidad empleadora formal —el consorcio o la mancomunidad—, sino directamente por los municipios miembros. Asimismo, la cesión ilegal puede producirse en aquellos supuestos en los que el personal de una mancomunidad es adscrito, de forma estructural o durante largos periodos de tiempo, a funciones propias de la gestión interna de uno o varios ayuntamientos, sin que exista una justificación funcional ni una vinculación directa con los fines o competencias del ente supramunicipal. Tal situación se ve agravada si la mancomunidad o el consorcio carecen de una estructura organizativa propia, de medios materiales adecuados o de capacidad de dirección autónoma, y los trabajadores desempeñan sus funciones utilizando recursos municipales y bajo supervisión directa de personal del ayuntamiento. De igual forma, puede incurrirse en cesión ilegal cuando se realizan contrataciones “ad hoc” mediante la figura del consorcio, cuya finalidad real es satisfacer necesidades permanentes de uno o varios ayuntamientos, eludiendo con ello los procedimientos de selección que legalmente deben regir el acceso al empleo público en cada administración local.

Las consecuencias jurídicas derivadas de este tipo de prácticas son de notable gravedad, tanto para las entidades cedentes (mancomunidades y consorcios), como para las entidades cesionarias (ayuntamientos), pudiendo conllevar, entre otras, el reconocimiento de una relación laboral de carácter indefinido entre el trabajador y la administración receptora de los servicios, así como la imposición de responsabilidades administrativas y, en su caso, penales. Especialmente gravoso para los trabajadores resulta el supuesto de disolución de la entidad supramunicipal —ya sea mancomunidad o consorcio—, lo que puede abocarlos a una situación de inseguridad jurídica al quedar formalmente sin empleador. En tales casos, se plantea la cuestión de si los ayuntamientos mancomunados deben asumir la subrogación de los contratos de trabajo. No obstante, la jurisprudencia y la doctrina no han ofrecido una respuesta uniforme, lo que genera una notable litigiosidad y prolonga la incertidumbre en el tiempo para los trabajadores afectados.

Por otro lado, si bien se trata de una situación menos habitual, la existencia de personal propio de carácter funcionarial o laboral fijo en el seno de una mancomunidad y seleccionado mediante procedimientos reglados conforme a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, plantea un desafío jurídico aún más complejo en caso de disolución del ente supramunicipal. En la actualidad, no existe un marco normativo específico que garantice de forma efectiva la reubicación de dicho personal en los ayuntamientos integrantes o en otras administraciones públicas, lo que genera un vacío legal con consecuencias laborales significativas. Adicionalmente, en numerosos supuestos, las entidades disueltas acumulan deudas que comprenden impagos salariales, cotizaciones sociales no satisfechas y cantidades indemnizatorias pendientes, lo que deja a los trabajadores afectados en una situación de desprotección económica y jurídica. La recuperación de tales créditos frente a una entidad en fase de liquidación resulta, en la práctica, extraordinariamente dificultosa. Incluso en los casos en los que se produce una subrogación del personal por parte de los ayuntamientos integrantes, subsisten importantes incertidumbres jurídicas respecto al mantenimiento de la antigüedad, las condiciones laborales previamente reconocidas y los derechos adquiridos a lo largo de la prestación de servicios en la mancomunidad. La experiencia práctica evidencia que tales garantías no siempre son respetadas, lo que provoca un perjuicio sustancial para los trabajadores implicados.

En fecha 14 de septiembre de 2015, el Juzgado de lo Social nº 3 de Sevilla dictó sentencia en la que se declaró la existencia de una cesión ilegal de trabajadores entre el Ayuntamiento de El Coronil y el Consorcio para la Unidad Territorial de Empleo y Desarrollo Local y Tecnológico del Bajo Guadalquivir (en adelante, Consorcio UTEDLT del Bajo Guadalquivir). En consecuencia, se reconoció el derecho de la trabajadora demandante a integrarse, a su elección, en la plantilla del Consorcio o del propio Ayuntamiento. La resolución judicial acordó la condena solidaria del Ayuntamiento de El Coronil, del Consorcio UTEDLT del Bajo Guadalquivir, de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico de la Junta de Andalucía, de la Mancomunidad de Municipios del Bajo Guadalquivir y del Servicio Andaluz de Empleo, imponiéndoles la obligación de abonar a la demandante los salarios de tramitación dejados de percibir desde la fecha del despido hasta la notificación de la sentencia, así como la correspondiente indemnización por despido. Cabe señalar que el Consorcio UTEDLT del Bajo Guadalquivir tramitó un expediente de regulación de empleo que concluyó con el cese de la totalidad de su personal laboral, incluyendo a la trabajadora mencionada. Tales despidos no fueron objeto de impugnación colectiva, lo que dejó a los afectados en una situación de notable indefensión jurídica y laboral.

El caso de la Mancomunidad de Municipios del Bajo Guadalquivir evidenció de forma paradigmática la extrema vulnerabilidad jurídica y socioeconómica en la que pueden encontrarse los trabajadores al servicio de entidades supramunicipales en procesos de crisis institucional. En este contexto, los empleados fueron abocados a situaciones de desempleo, a dilatados procedimientos judiciales y a una prolongada incertidumbre respecto al cobro efectivo de sus retribuciones e indemnizaciones, sin un marco normativo específico que ofreciera una solución clara o un mecanismo de protección jurídica eficaz.

Durante el año 2012, en el marco de una sesión plenaria de carácter extraordinario, la Mancomunidad de Municipios del Bajo Guadalquivir decidió la suspensión de su actividad institucional como consecuencia de una situación de colapso económico derivada de la detección, por parte de la Cámara de Cuentas, de múltiples irregularidades contables y financieras. Esta decisión supuso la paralización de todos los programas y actuaciones que venían siendo desarrollados con financiación de la Junta de Andalucía. Posteriormente, en 2014, el Pleno de la Mancomunidad de Municipios del Bajo Guadalquivir aprobó su disolución definitiva, concediendo a los municipios mancomunados un plazo de sesenta días para abonar la parte correspondiente a cada uno en el reparto de la deuda común, según lo ratificado por el propio órgano plenario. Esta decisión conllevó el despido colectivo de más de 150 trabajadores, quienes, durante años, debieron emprender acciones judiciales para reclamar el pago de salarios atrasados y las indemnizaciones laborales a las que tenían derecho, sin que en muchos casos obtuvieran respuesta satisfactoria. Cabe plantearse, desde una perspectiva jurídica y organizativa, cuál es la verdadera entidad empleadora de los trabajadores que desarrollan sus funciones en el marco de entidades supramunicipales —como mancomunidades o consorcios— cuyos servicios se dirigen fundamentalmente a los municipios que las integran. Esta cuestión adquiere especial relevancia cuando se constata que la actividad laboral de dichos trabajadores se vincula de forma directa, permanente o estructural con las necesidades y objetivos de los ayuntamientos mancomunados o consorciados.

En este contexto, resulta legítimo cuestionar si los trabajadores deben asumir las consecuencias laborales negativas derivadas de una deficiente gestión económica por parte de las administraciones locales implicadas o, incluso, de situaciones puntuales de corrupción institucional que afectan a los responsables políticos para quienes, en la práctica, prestan sus servicios. Asimismo, cabe reflexionar sobre la viabilidad jurídica de establecer mecanismos de colaboración interadministrativa —tales como convenios o acuerdos formales— entre las mancomunidades o consorcios y los ayuntamientos integrantes, con el fin de delimitar con claridad las competencias en materia de personal y garantizar la protección de los derechos laborales de los trabajadores implicados. No obstante, cualquier fórmula de este tipo debería evitar incurrir en supuestos de cesión ilegal de trabajadores, conforme a lo previsto en el artículo 43 del Estatuto de los Trabajadores y la doctrina jurisprudencial consolidada en la materia.

El artículo 43 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, establece de forma expresa la prohibición de la cesión ilegal de trabajadores, dejando claro que el personal laboral no puede ser compartido indistintamente entre mancomunidades, consorcios y los ayuntamientos que los integran. Esta prohibición responde al principio de unidad empleadora y a la necesidad de garantizar la correcta delimitación de las relaciones jurídicas laborales dentro del sector público. De igual modo, el marco normativo de incompatibilidades, concretamente la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, establece que la prestación de servicios simultánea en más de una entidad pública solo será posible en los supuestos expresamente permitidos por dicha norma.

En este sentido, cualquier tentativa de establecer convenios de colaboración entre mancomunidades, consorcios y entidades locales para regular la asignación de personal podría constituir un mecanismo encubierto que favorezca una cesión ilegal de trabajadores, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 43 del Estatuto de los Trabajadores y vulnerando la jurisprudencia consolidada sobre la materia. Este tipo de prácticas, además de ilegales, afectan a la seguridad jurídica de los empleados públicos y deterioran el principio de legalidad en la gestión de los recursos humanos de las administraciones públicas.

El Tribunal Supremo, en su Sentencia de 18 de enero de 2011 (FJ 2º), estableció con claridad que la dirección directa de trabajadores cedidos por parte del personal de la entidad cesionaria —en el caso analizado, funcionarios municipales— constituye una forma de interposición empresarial prohibida, al no concurrir la “triangulación de personas” característica de una contrata válida conforme al artículo 42 del Estatuto de los Trabajadores. El Alto Tribunal indicó expresamente:

“Esa puesta en activo de la organización empresarial en el Ayuntamiento a la que ella misma se refiere en su recurso no aparece acreditada en los autos en ningún momento, sino que por el contrario lo que allí se afirma con pleno valor probatorio es que los trabajadores cedidos al Ayuntamiento recibían directamente las órdenes de trabajo y sus exigencias de forma directa de los funcionarios municipales, y ello constituye un supuesto de cesión o interposición empresarial no permitido legalmente al no producirse la triangulación de personas que caracteriza a una contrata de las permitidas por el art. 42 ET, entrando dentro de la prohibición del art. 43 del precepto, tal como resolvió la sentencia que aquí se recurre en congruencia con reiterada doctrina de esta Sala que, si bien en un primer momento sólo consideró ilegal la cesión producida desde una «empresa ficticia o aparente».”

Esta doctrina jurisprudencial ha sido reiteradamente confirmada por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, y su contenido fue incorporado expresamente al artículo 43 del Estatuto de los Trabajadores mediante la Ley 43/2006, de 29 de diciembre. Dicha modificación normativa consagra como cesión ilegal la simple puesta a disposición de trabajadores sin asumir efectivamente las funciones inherentes al poder de dirección y organización empresarial.

Un análisis crítico complementario, desde la perspectiva jurisprudencial, permite profundizar en la singular problemática laboral que afecta al personal de entidades supramunicipales, particularmente en situaciones de disolución de dichas estructuras organizativas. A tal efecto, resulta ilustrativa la Sentencia núm. 856/2015 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de lo Social, sede de Sevilla), dictada en fecha 20 de marzo de 2015, en el marco del recurso 914/2014. En dicho pronunciamiento, la Sala declaró la existencia de una cesión ilegal de trabajadores entre el Consorcio para la Unidad Territorial de Empleo y Desarrollo Local y Tecnológico (UTEDLT) del Campo de Gibraltar y el Ayuntamiento de San Roque. En primera instancia, el Juzgado de lo Social de Algeciras, mediante autos núm. 1091/12, había desestimado las pretensiones de cuatro trabajadoras contratadas por el citado Consorcio bajo la figura de Agentes Locales de Promoción de Empleo (ALPE), quienes alegaban haber prestado servicios directamente para el Ayuntamiento de San Roque, pese a figurar formalmente como empleadas del Consorcio UTEDLT. Sin embargo, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, partiendo de los hechos probados en la instancia, reconoció que, si bien las Administraciones Públicas pueden, de forma legal, adscribir personal funcionario o laboral a los consorcios en los términos previstos por la legislación vigente, ello no habilita la utilización de dichas entidades como meros instrumentos de canalización de empleo público. La Sala determinó que las trabajadoras demandantes desempeñaban funciones típicamente municipales, sin conexión directa con las competencias específicas del Consorcio, lo que evidencia una utilización irregular de la figura jurídica del consorcio para encubrir una cesión de mano de obra carente de respaldo normativo. En consecuencia, el Tribunal concluyó que se había producido una cesión ilegal de trabajadores, en tanto las demandantes ejercieron durante años tareas propias del Ayuntamiento de San Roque, constatándose dicha situación con anterioridad a la disolución del Consorcio en 2012 y a los posteriores despidos colectivos.

La relevancia del pronunciamiento emitido por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía radica en que la Sala logró ofrecer una respuesta jurídica a una situación de vacío legal y desprotección laboral que afectaba gravemente a las trabajadoras demandantes. En particular, la sentencia contribuyó a clarificar la posición de estas trabajadoras no solo en lo que respecta a su estabilidad en el empleo, sino también en relación con su derecho a acceder a las correspondientes prestaciones por desempleo tras un eventual despido procedente. Esta resolución, por tanto, supuso un avance en la protección de los derechos laborales frente a prácticas administrativas irregulares que generan incertidumbre jurídica y económica para el personal afectado.

Para finalizar, la problemática analizada en torno a la situación laboral de los trabajadores de las mancomunidades de municipios y consorcios supramunicipales evidencia una clara disfunción entre la configuración jurídico-administrativa de estas entidades y la realidad funcional del servicio prestado, especialmente cuando los empleados desarrollan sus tareas bajo la dirección efectiva de los ayuntamientos integrantes. La reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo y de diversos Tribunales Superiores de Justicia, como los casos del Consorcio UTEDLT del Bajo Guadalquivir y del Campo de Gibraltar, ha confirmado que cuando se produce una falta de autonomía organizativa, estructura directiva propia, y recursos materiales suficientes por parte de la entidad supramunicipal, concurre una cesión ilegal de trabajadores en los términos del artículo 43 del Estatuto de los Trabajadores. Ello no solo vulnera el principio de legalidad, sino que expone a las administraciones públicas a responsabilidades jurídicas, económicas y penales. En consecuencia, se hace imprescindible un encaje jurídico-laboral claro y coherente, que permita evitar estas prácticas irregulares y que proteja los derechos laborales del personal implicado. Para ello, pueden plantearse dos vías complementarias:

1. . Reconocimiento directo de los trabajadores como empleados del ayuntamiento beneficiario. Cuando el servicio que presta el trabajador es esencial y continuado para un ayuntamiento consorciado o mancomunado, y bajo su dependencia funcional, la relación laboral debería formalizarse directamente con dicho ayuntamiento, reconociendo su verdadero carácter de empleador conforme a la doctrina del “empleador real”. Esta solución evitaría el uso instrumental de las entidades supramunicipales como meras “agencias de colocación” y ajustaría la relación laboral a la legalidad
2. . Reforma del marco normativo de los consorcios y mancomunidades. En paralelo, resulta necesaria una reforma legal que redefina el régimen de personal de estas entidades, dotándolas de una estructura organizativa y directiva real, con capacidad efectiva para ejercer las funciones propias del empleador público: selección de personal, potestad organizativa, control directo del trabajo y asignación de medios. Esta vía permitiría conservar la personalidad jurídica de estas entidades y operar válidamente como empleadores sin incurrir en cesión ilegal, siempre que se respeten los principios constitucionales de acceso al empleo público.

Además, debe prohibirse expresamente la utilización de convenios de colaboración como medio para asignar personal de forma encubierta entre entidades, tal y como ha señalado la jurisprudencia en numerosas ocasiones, y limitar las adscripciones funcionales a supuestos legalmente justificados y temporalmente acotados.

Por todo ello, la adscripción de los trabajadores a los ayuntamientos mancomunados o consorciados debe ser la regla general cuando concurran los elementos de dependencia funcional y prestación de servicios estructurales y permanentes. En caso contrario, debe garantizarse que las entidades supramunicipales actúen como verdaderos empleadores, con autonomía operativa real. De lo contrario, se perpetuarán situaciones de fraude de ley, con consecuencias perjudiciales tanto para las administraciones públicas como para los trabajadores afectados. Este encaje no solo asegura el respeto al ordenamiento jurídico laboral vigente, sino que también favorece la seguridad jurídica, la transparencia institucional y la dignidad del empleo público.