DOCUMENTO DE TRABAJO/WORKING PAPER “SEGISMUNDO MORET” 1/2025

¿CÓMO SOLUCIONAMOS EL PROBLEMA DE LA VIVIENDA? ALGUNAS TÉCNICAS COMPARADAS PARA PROMOVER EL “DERECHO A LA VIVIENDA”  DEL ARTÍCULO 47 DE LA CONSTITUCIÓN 

José Joaquín Fernández Alles

Junio de 2025

Invocando su reiterada doctrina en la materia, el Tribunal Constitucional asegura en la STC 79/2024 “que el art. 47 CE no reconoce un derecho fundamental a la vivienda”, ni constituye un título competencial autónomo en favor del Estado, sino “un mandato o directriz constitucional que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos” (art. 53.3 CE) en el ejercicio de sus respectivas competencias” (STC 32/2019, de 28 de febrero, FJ 6).

Sobre la base de estas premisas jurisprudenciales, el art. 148.1.3 de la Constitución de 1978 establece que las comunidades autónomas pueden asumir competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda y, al amparo de esta habilitación, todas las comunidades autónomas han asumido competencias exclusivas en estas materias. En relación con la vivienda, se trata de una competencia que “faculta a las instituciones de la Comunidad Autónoma para desarrollar una política propia en dicha materia” (STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2).

Aunque el artículo 56.1 del Estatuto de Autonomía de Andalucía califica como exclusiva autonómica la competencia sobre “vivienda, urbanismo, ordenación del territorio y obras públicas (“Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de vivienda”), la jurisprudencia constitucional ha reconocido la aplicación parcial y casuística de títulos competenciales estatales (149.1.1ª, 6ª, 8ª, 11ª, 13ª y o 14ª) y locales que definen el modelo efectivo sobre vivienda como una competencia total o parcialmente compartida, aunque no se le defina así (STC 32/2019, de 28 de febrero, STC 79/2024, de 21 de mayo, STC 120/2024, de 8 de octubre, STC 26/2025, de 29 de enero, STC 64/2025, de 13 de marzo.

Como afirma el Tribunal Constitucional (STC 79/2024), “según doctrina constitucional consolidada (por todas, STC 59/1995, de 17 de marzo, FJ 3), la vivienda “puede recaer bajo distintos títulos competenciales estatales o autonómicos dependiendo de cuál sea el enfoque y cuáles los instrumentos regulatorios utilizados en cada caso por el legislador. Dicha complejidad competencial es consecuencia de las distintas dimensiones constitucionales que presenta la vivienda (‘económica’ y ‘social’, STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2)” [STC 37/2022, de 10 de marzo, FJ 4 a)]. Los criterios jurisprudenciales de ponderación, razonabilidad, proporcionalidad, necesidad o idoneidad son invocados por el Tribunal Constitucional para resolver los conflictos y recursos que se presentan ante su jurisdicción.

En todo caso, con el fin de prevenir la conflictividad competencial y mejorar la coordinación del modelo competencial efectivo en términos de eficacia y participación, resulta aconsejable que todos los niveles de gobierno (estatal, autonómico y local) cooperen en el cumplimiento del mandato constitucional que promueve la igualdad real, la dignidad de la persona, la protección de la familia y el derecho a la vivienda. En el contexto de la forma de gobierno multinivel y de sistema de relaciones intergubernamentales, además de las Cortes Generales, el órgano previsto para tal fin se denomina Conferencia Sectorial de Vivienda y Agenda Urbana. Asimismo, no debemos olvidar que nos referimos a una competencia sobre una materia que compromete derechos fundamentales presentes en la vida cotidiana de los ciudadanos y el libre desarrollo de su personalidad (artículo 10.1 CE).

Pues bien, para promover el derecho-principio rector a la vivienda, son muchas las ciudades y áreas metropolitanas en Europa que regulan y limitan el derecho de propiedad para que, con la necesaria fundamentación constitucional, se ponderen los derechos y principios que concurren en situaciones de severo desequilibrio entre la oferta y la demanda de viviendas. Se trata de evitar que el escaso suelo disponible quede de facto reservado a la especulación mientras miles de personas, en capitales de provincia como Cádiz, son privadas de un bien necesario o deben dedicar gran parte de sus recursos a su alquiler o compra. En definitiva, en estos tiempos de elevado incremento del número de personas “sin techo” (incluidos miles de trabajadores a nivel nacional), se trata de cumplir una de las dimensiones de la función social de la propiedad bajo el mandato promocional del artículo 9.2 de la Constitución.

En este Documento Trabajo “Segismundo Moret” revisamos algunos casos de Derecho comparado relativos a leyes que regulan la venta de nuevas viviendas en ciudades con escasez de suelo. Es el caso de Ámsterdam en los Países Bajos, cuya severa escasez de suelo y alta presión en el mercado de la vivienda ha conducido a la aprobación de leyes y políticas destinadas a regular la venta de nuevas viviendas, priorizar la habitabilidad y combatir la especulación.

El marco regulatorio en los Países Bajos, y específicamente en Ámsterdam, se caracteriza por una combinación de legislación nacional, políticas municipales y un fuerte control del suelo por parte de la autoridad local. Es el caso de las siguientes leyes nacionales: a) Ley de Vivienda (Woningwet), que como ley del Estado proporciona el marco general para la planificación urbana, la construcción y la gestión de la vivienda, y otorga a los municipios amplios poderes en la formulación de sus propias políticas de vivienda y urbanismo; b) Ley de Planificación Espacial (Wet ruimtelijke ordening), que regula la elaboración de planes de desarrollo urbano (bestemmingsplannen), que son cruciales para determinar qué se puede construir, dónde y con qué densidad, incluyendo el número de viviendas nuevas; y c) Ley de Alquiler y Propiedad (Wet huur en koop), que regula los derechos y obligaciones de arrendadores y propietarios, incluyendo normativas sobre el mercado de alquiler (muy extendido en Ámsterdam) y ciertas protecciones para los compradores. Respecto a las políticas y regulaciones municipales específicas de Ámsterdam (Gemeente Amsterdam), debemos referirnos a la regulación de la Composición del Parque de Viviendas Nuevas: 1) Cuotas de vivienda asequible (Sociale en Middeldure Huur/Koop), con planes de desarrollo urbano que suelen estipular un porcentaje mínimo de viviendas sociales (alquiler subvencionado, gestionado por corporaciones de vivienda) y de viviendas de precio medio (alquiler o compra) para los nuevos proyectos, por ejemplo, la exigencia de un 40% de viviendas sociales, un 40% de viviendas de precio medio y un 20% de precio libre en nuevas urbanizaciones; 2) Vivienda de alquiler asequible: Para las viviendas de alquiler de precio medio (que no son sociales), el Ayuntamiento puede imponer restricciones sobre el nivel de alquiler inicial y su aumento durante un período determinado para mantenerlas accesibles; 3) Cláusulas de ocupación por el propietario (Zelfbewoningsplicht/ Opkoopbescherming): desde el día 1 de enero de 2022, los municipios en los Países Bajos pueden introducir una “protección de compra” (opkoopbescherming) para ciertas viviendas. En Ámsterdam, esta medida se aplica a viviendas en segmentos de precios bajos y medios, lo que implica que, quien compra una vivienda en ciertas áreas o dentro de un rango de precios específico, está obligado a vivir en ella tú mismo durante un período de tiempo (por ejemplo, 4 años). Tampoco se puede comprar para alquilarla inmediatamente (salvo excepciones muy limitadas, como alquiler a familiares directos o si la vivienda ya estaba alquilada con anterioridad a la compra de la ley). En síntesis, esta ley procura desalentar la especulación de un bien social escaso como la vivienda, esto es, que inversores compren viviendas recién construidas o de segunda mano sólo para alquilarlas a precios elevados, con la consecuencia de anular o dificultar la disponibilidad para compradores de primera vivienda; 4) Sistema de Arrendamiento a Largo Plazo del Suelo (Erfpacht).- El amplio patrimonio de suelo de Ámsterdam, se concede en régimen de arrendamiento a largo plazo (erfpacht) a los promotores o propietarios de viviendas, lo que además de posibilitar al gobierno local un control significativo sobre el uso del suelo y una revisión periódica del canon de arrendamiento (canon de erfpacht); 5) Priorización para determinadas clases de compradores (voorrangsregels) para algunos proyectos de vivienda nueva (especialmente en el segmento de precio medio o social), con reglas de prioridad para los vecinos del municipio, los profesionales de servicios públicos esenciales (maestros, personal sanitario…) o los compradores de primera vivienda; 6) Control del “Small-scale Rental Market” mediante el endurecimiento de las regulaciones para el alquiler de habitaciones y pequeños apartamentos para evitar la sobreocupación y la turistificación excesiva, lo que indirectamente afecta la disponibilidad y los precios en el mercado de la vivienda en general.

En el caso de Berlín (Alemania), con un incremento muy alto de precios de la vivienda en las últimas cinco décadas, se aptó por una estrategia combinada: a) Regulación de alquileres, adquisición de propiedades por parte del sector público y medidas para controlar el mercado de la construcción nueva; b) Mietpreisbremse (Freno al Precio del Alquiler), centrada en el alquiler de viviendas existentes, se tratade de una ley nacional (con excepciones) que limita los nuevos alquileres a un máximo del 10% por encima del alquiler medio local, lo que provoca ejerce presión sobre el mercado general, incluyendo la rentabilidad de la inversión en nuevas construcciones; c) Cuotas de Vivienda Asequible (Sozialwohnungsbau / Wohnungsbauförderung), cuyo modelo establece que el land de Berlín (Land Berlin) y sus distritos pueden imponer a los promotores de nuevos proyectos la obligación de destinar un porcentaje de las nuevas viviendas a alquiler social o asequible. Esto se negocia a menudo en los planes de desarrollo; d) Adquisición de Viviendas por el Sector Público a través de sus corporaciones municipales de vivienda (como Degewo, Howoge, Gewobag), que compran edificios y terrenos para aumentar su stock de vivienda social y de alquiler asequible, buscando tener más control sobre el mercado; e) Control de Milieuschutzgebiete (Zonas de Protección de Entorno Social) a través de restricciones a la transformación de edificios en viviendas de lujo o a la conversión de viviendas de alquiler en condominios (Eigentumswohnungen) para proteger la composición social de los barrios y evitar el desplazamiento. En nuevas construcciones dentro de estas zonas, se busca mantener el carácter asequible; y f) Limitaciones al Alquiler de Corta Duración (Airbnb), mediante las regulaciones estrictas sobre el alquiler turístico para devolver viviendas al mercado residencial a largo plazo.

Si atendemos a la experiencia de París, se han clasificado las siguientes técnicas: a) Planes Locales de Urbanismo (PLU – Plan Local d’Urbanisme), con normas muy detalladas sobre el uso del suelo, la altura de los edificios, la densidad de construcción y, crucialmente, la obligación de incluir un porcentaje del 25% a nivel nacional para la vivienda social (Logement Social) en los nuevos desarrollos; b) Inversión Pública en Vivienda Social a través de entidades como Paris Habitat para la construcción y gestión de viviendas sociales; c) Regulación de Alquileres (“Encadrement des Loyers“), con limitación del precio del alquiler por metro cuadrado según la zona, el número de habitaciones y el año de construcción; d) Tasas sobre Viviendas Vacías para combatir la especulación y la retención de propiedades, principalmente de viviendas vacías durante largos periodos; y e) Control del Alquiler de Corta Duración, con regulaciones muy estrictas para plataformas como Airbnb, exigiendo registros y limitando el número de días que una vivienda principal puede ser alquilada turísticamente al año.

En Austria, Viena ha configurado un renombrado modelo vivienda pública y asequible, sin venta directa de promociones publicas de vivienda pero de gran eficacia frente a la especulación. Las técnicas más conocidas son las siguientes: a)  Vivienda Municipal y Cooperativa (Gemeindebau y Genossenschaftswohnungen), mediante la construcción y gestión de vivienda municipal de alta calidad, con más del 60% de los residentes habitando viviendas de alquiler social o subsidiado; b) Impacto en Nuevas Construcciones gestionados directamente o a través de cooperativas de vivienda (con fuerte apoyo municipal), se centran en la asequibilidad, estando muy penalizada la venta de estas viviendas; c) Concursos de arquitectura con criterios sociales, valorándose no sólo el diseño arquitectónico, sino también la sostenibilidad, la pluralidad social, la asequibilidad de los alquileres y la calidad de vida en el barrio; d) Regulación de Alquileres, tanto a las viviendas sociales como a muchas del parque privado, protegiendo a los inquilinos y desincentivando la especulación con el valor de alquiler.

Si nos centramos en Copenhague, su gran vocación por la sostenibilidad, se ha vinculado a las siguientes técnicas: a) Propiedad Municipal de la Tierra y Contratos de Desarrollo, con una gran parte del suelo con titularidad municipal de la propiedad del municipio. La venta de terrenos para nuevos proyectos de vivienda queda limitada a condiciones estrictas sobre la composición de las viviendas, incluyendo la obligación de destinar un porcentaje a vivienda asequible, vivienda social o cooperativas; b) Enfoque en la “Vivienda Comunitaria” y Cooperativas (Andelsboligforeninger): los residentes poseen una parte de la cooperativa que posee el edificio, con precios de compra y alquiler más bajos que en el mercado libre; y c) Zonificación y planificación maestra, que especifican la densidad, altura, diseño y la mezcla social; d) Desarrollos Orientados al Transporte Público (TOD – Transit-Oriented Development), con planificación alrededor de infraestructuras de transporte público, para potenciar el uso del suelo, su sostenibilidad y la reducción de la dependencia del automóvil.

En Zúrich (Suiza), con una demanda muy alta de vivienda muy alta y suelo limitado por razones de protección medioambiental se han utilizado las siguientes técnicas: a) Promoción de Viviendas Cooperativas (Genossenschaftswohnungen) sin ánimo de lucro (el 25% del parque de viviendas de la ciudad), con venta o cesión de terrenos a bajo coste para la construcción de nuevas viviendas asequibles y bajo la condición de que los precios de alquiler sean controlados y las viviendas no se vendan en el mercado libre; b) Regulaciones de Zonificación Restrictivas, con planificación del uso del suelo, y limitación de la densidad y la altura de los edificios; c) Iniciativas Votadas por los Ciudadanos, con políticas de vivienda asequible; y d) Prioridad para la Vivienda sobre la Especulación: Aunque el mercado es muy libre, hay un reconocimiento de la necesidad de fomentar la vivienda asequible frente a la inversión puramente especulativa, a menudo a través de incentivos o condiciones vinculadas al uso del suelo público.

En el caso de Londres, destacan las siguientes acciones: a) Acuerdos de Sección 106 (Section 106 Agreements) como principal técnica, de manera que, cuando un promotor solicita permiso de planificación para un nuevo desarrollo, la autoridad local puede exigirle, a través de un acuerdo legal basado en el artículo 106 de la Ley de Planificación Urbanística, que proporcione un determinado porcentaje de viviendas asequibles dentro del proyecto o que haga una contribución financiera para la vivienda asequible en otro lugar. Los porcentajes varían según el municipio y el tipo de desarrollo, pero suelen oscilar entre el 30% y el 50% de las nuevas viviendas; b) “Community Infrastructure Levy” (CIL).- Además del S106, se trata una tasa que los promotores pagan a las autoridades locales por cada metro cuadrado de nueva construcción, para financiar infraestructuras (incluida la vivienda asequible) necesarias para apoyar el desarrollo; c) “Help to Buy” (ayudas de compra de vivienda) y otros Esquemas de Propiedad Compartida, donde el comprador adquiere una parte de la propiedad y paga alquiler por el resto, facilitando el acceso a la vivienda nueva, aunque no son regulaciones directas sobre la “venta” sino esquemas de ayuda; d) Restricciones de Zonificación y el “Green Belt” alrededor de Londres, que limita estrictamente la expansión urbana e intensifica la presión sobre el suelo; y e) Control del Alquiler de Corta Duración, con nirmativas dirigidas a normativas para limitar el alquiler turístico y liberar viviendas para el mercado residencial.

Por último, Helsinki promueve políticas de suelo proactiva y con un control público destinado a influir en el mercado de la vivienda y la creación de nuevas viviendas a través delas siguientes técnicas: a) Propiedad y Gestión Activa del Suelo Municipal (el 70% del suelo urbano pertenece al Ayuntamiento, bien  a través de la cesión de terrenos bajo condiciones: la ciudad lo arrienda a promotores (tanto privados como cooperativas o asociaciones sin ánimo de lucro) mediante contratos de arrendamiento a largo plazo; b) Enfoque a Largo Plazo en la Asequibilidad, mediante la composición de su parque de viviendas a lo largo del tiempo, asegurando una proporción constante de vivienda asequible y evitando la especulación a largo plazo sobre el valor del suelo; b) Diversificación del Parque de Viviendas y Planificación Urbana Detallada y Sostenible.

De todos estos modelos, métodos y técnicas de Derecho comparado podrán aprender los poderes públicos españoles, y en particular los gobiernos competentes en el ámbito de la Bahía de Cádiz-Jerez, para desbloquear el insostenible statu quo de la vivienda en sus ciudades y así reaccionar ante la actual situación de inactividad de los gobiernos frente a los graves problemas de vivienda (escasez, acceso, precio, adecuación entre oferta y demanda, especulación…) que padecen miles de ciudadanos.